بررسی جایگاه، وظایف و اختیارات دهیار و دهیاری در کشور

روز اول دی ماه در تقویم کشاورزی ایران به عنوان روز کشاورزی و دهداری نامگذاری شده است، روستا‌ها هسته مرکزی و کانون اصلی تولید کشور و بسترساز تحقق امنیت غذایی جامعه محسوب می شوند و مدیر روستا (دهیاری) مسئولیت تحقق بخشیدن به این اهداف در سطح خرد را برعهده دارد.

همچنین یکی از الزامات اصلی فقرزدایی و برپایی عدالت، داشتن برنامه هدفمند و اثربخش توسعه ای برای نواحی روستایی است که باید با نقش آفرینی مناسب دهیاری و مشارکت فعالانه جامعه محلی عملیاتی شود. دهیاری مهمترین و جدیدترین نهادی است که در عرصه مدیریت روستایی ایران شکل گرفته است و به لحاظ جایگاه هم تراز با نهاد شهرداری در شهر‌ها است و مدیریت این نهاد بر عهده دهیار است. به این ترتیب دهیاری به عنوان آخرین حلقه در نهاد اجرایی کشور است که قانون منبعث از قانون اساسی تشکیل شورا‌های اسلامی روستا را برای نظارت بر اجرای هر چه مطلوب تر وظایف آن تعیین کرده است. از سوی دیگر با توجه به نهاد غیردولتی و خودکفا بودن، ماهیتی مستقل از دولت یافته است که این امر موقعیت ویژه ای را برای دهیاری نسبت به سایر دستگاه های اجرایی کشور که دولتی و منصوب به دولت هستند، ایجاد می کند.

زیرا از یک سو دهیاری هم-چون شهرداری، نهادی عمومی و غیردولتی است که با نظارت و تصویب و تأیید شورا فعالیت می کند و از سوی دیگر موظف به انجام کارکرد‌هایی است که در حیطه وظایف دستگاه های دولتی در سطوح بالاتر از روستا می باشد. این مسئله جایگاه و ماهیتی خاص برای دهیاری ایجاد می نماید که فراتر از مسئول اجرای مصوبات شورا خواهد بود. دهیاران نقش موثری در هماهنگی دستگاه‌های اجرایی و پیگیری امور آن‌ها و تسهیل فرایند انجام امور در سطح محلی برعهده دارند و علاوه بر آن دارای وظایف ذاتی از جمله تنظیف سطح روستا و مدیریت پسماند، ساماندهی شبکه معبر و آسفالت معابر، امور مربوط به ایمنی و آتش‌نشانی و ایجاد فضای سبز و بوستان‌های روستایی را برعهده دارند. به همین مناسبت در این پژوهش به بررسی بیشتر جایگاه قانونی، وظایف، اختیارات و چالش های پیش روی دهیار و دهیاری در کشور می پردازیم.

جایگاه و تاریخچه دهیاری در نظام مدیریت روستایی کشور
دهیاری مهم ترین و جدیدترین نهادی است که در عرصه مدیریت روستایی ایران شکل گرفته است و به لحاظ جایگاه هم تراز با نهاد شهرداری در شهر‌ها می باشد و مدیریت این نهاد بر عهده دهیار است. این نهاد عمومی غیردولتی به منظور اداره امور روستا به صورت خودکفا و با شخصیت حقوقی مستقل در هر روستا تأسیس شده است. طبق ماده واحده قانون مذکور (مصوب ۱۴/۴/۱۳۷۷) به وزارت کشور اجازه داده می شود به منظور اداره امور روستاها، سازمانی به نام دهیاری با توجه به موقعیت محل با درخواست اهالی و به صورت خودکفا با شخصیت حقوقی مستقل در این روستا‌ها تأسیس نماید. این سازمان ها نهاد‌های عمومی غیردولتی محسوب می گردند.

تأسیس دهیاری ها به هیچ وجه مانع از اقدامات و کمک های دولت در جهت رسیدگی به عمران و آبادی روستا‌های مذکور نخواهد شد. همچنین در این قانون سه تبصره برای تصریح و تکمیل قانون آمده است:
تبصره ۱ ـ آیین نامه نحوه اداره امور و مقررات استخدامی و مالی دهیاری ها توسط وزارت کشور تهیه و به تصویب هیئت وزیران خواهد رسید.
تبصره ۲ ـ اساسنامه تشکیلات و سازمان دهیاری ها توسط وزارت کشور با همکاری سازمان امور اداری و استخدامی کشور تهیه و به تصویب هیئت وزیران خواهد رسید.
تبصره ۳ ـ بودجه دهیاری ها و اعتبارات مورد نیاز اداره امور روستا با پیشنهاد دهیار به تصویب شورای اسلامی روستا خواهد رسید.

تعریف دهیار
جدیدترین شخصیتی است که در سال های اخیر پس از تصویب «قانون تأسیس دهیاری‌های خودکفا در روستا های کشور» برای اولین بار در سال ۱۳۷۵ پای به عرصه مدیریت روستایی کشور نهاد. در این قانون مسئولیت اجرایی مدیریت روستایی بر عهده مقامی با عنوان «دهیار» گذاشته شده که از سوی شورا برای مدت چهار سال انتخاب می شود.
یکی از مباحث مهم پایداری نهاد دهیاری، ویژگی های دهیار به عنوان مدیر روستا است. دهیار بایستی دارای خصوصیات عام و خاص و مهارت ها و توانمندی های مدیریتی برای انجام وظایف محوله به عنوان مدیر اجرایی روستا باشد. به طورکلی می توان ویژگی هایی برای دهیار متصور شد: «ایجاد اعتماد متقابل با مردم روستا، منظم و قانونمند و اشراف بر وظایف خویش و شورا، مشارکت جو و مشارکت طلب، نگرش تولیدگرایی، انعطاف پذیر در برابر مردم و شورا، پیگیر در امور روستا، اعتقاد به گفتگو و مذاکره، اعتقاد به افکار و سلیقه‌های مختلف».

وظایف و اختیارات دهیار و دهیاری
مستند به ماده واحده «قانون تأسیس دهیاری های خودکفا در روستا‌های کشور»، مصوب ۱۴/۴/۱۳۷۷ و نیز ماده ۲ «اساسنامه تشکیلات و سازمان دهیارهای»، مصوب ۲۱/۱۱/۱۳۸۰، دهیاری به عنوان نهادی عمومی غیردولتی محسوب می شود که دارای شخصیت حقوقی مستقل است و وظایفی برای آن تدوین شده است.
طبق ماده ۱۰ فصل دوم اساسنامه، تشکیلات و سازمان دهیاری ها، وظایف تفصیلی دهیار و دهیاری جهت اداره و حفظ توسعه پایدار روستا بر اساس قانون شورا‌ها و با رعایت قوانین و مقررات مربوط به شرح زیر است:

۱. بهبود وضع زیست محیطی روستا.
۲. کمک به شورا در خصوص بررسی و شناخت کمبودها، نیاز‌ها و نارسایی های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و امور رفاهی روستا و تهیه طرح‌ها و پیشنهاد‌های اصلاحی و عملی در زمینه های یاد شده و ارائه آن به مسئولان ذی ربط جهت اطلاع و برنامه ریزی و اقدام لازم.
۳. تشویق و ترغیب روستاییان به انجام اقدامات لازم در جهت رعایت سیاست های دولت.
۴. مشارکت و همکاری با شورا در جهت پی گیری اجرای طرح های عمرانی اختصاص یافته به روستا.
۵. همکاری موثر با سازمان ثبت احوال در جهت ثبت موالید و متوفیات و تهیه آمار مربوط.
۶. تامین اراضی مورد نیاز مرتبط با اهداف و وظایف دهیاری پس از اخذ مجوز قانونی.
۷. همکاری موثر با مسئولان ذی ربط در جهت حفظ و نگهداری منابع طبیعی واقع در محدوده قانونی و حریم روستا.

۸. تشویق و ترغیب روستاییان به توسعه صنایع دستی و اهتمام به ترویج، توسعه و بازاریابی محصولات کشاورزی و دامی روستا.
۹. اجرای مصوبات شورا.
۱۰. همکاری با نیروی انتظامی و ارسال گزارش پیرامون وقوع جرایم و اجرای مقررات خدمت وظیفه عمومی، حفظ نظم عمومی و سعی در حل اختلافات محلی.
۱۱. اعلام فرامین و قوانین دولتی مربوط و پیگیری حسن اجرای آنها.
۱۲. مراقبت، حفظ و نگهداری اموال و تاسیسات عمومی در اختیار دهیاری.
۱۳. همکاری با سازمان ها و نهاد‌های دولتی و ایجاد تسهیلات لازم برای ایفای وظایف آنها.
۱۴. مراقبت بر اجرای مقررات بهداشتی و حفظ نظافت و ایجاد زمینه مناسب برای تامین بهداشت محیط.

۱۵. ارسال گزارش های درخواست شده به شورا در موعد مقرر توسط دهیار.
۱۶. حضور دهیار در زمان و مکان مقرر و پاسخگویی به سؤالات در صورت تقاضای شورا.
۱۷. ارسال گزارش ماهانه فعالیت های دهیاری برای شورا و رونوشت آن به بخشداری.
۱۸. تهیه تعرفه عوارض با همکاری شورا و ارائه آن به شورای اسلامی بخش به منظور تصویب و طی سایر مراحل قانونی.
۱۹. وصول عوارض مصوب مراجع قانونی و مصرف آن در موارد معین.
۲۰. مراقبت بر وضعیت بهداشتی گرمابه ها، نانوایی ها، قصابی ها، قهوه خانه‌ها و فروشگاه های مواد غذایی و بهداشتی بر اساس ضوابط و مقررات مربوط و معرفی اماکن غیر بهداشتی به مسئولان ذی ربط.
۲۱. برآورد، تنظیم و ارائه بودجه سالانه دهیاری و متمم و اصلاح آن به شورا جهت تصویب.

۲۲. اهدا و قبول اعانات و هدایا به نام روستا با تصویب شورا.
۲۳. فراهم نمودن زمینه ایجاد خیابان ها، کوچه ها، میدان ها، پارک ها، فضا‌های سبز، ورزشی و آموزشی مراکز تفریحی عمومی و مجاری آب و توسعه معابر و اجرای آن‌ها از طریق دهیاری و همکاری در زمینه طرح بهسازی روستا.
۲۴. تنظیف، نگهداری و تسطیح معابر و انهار عمومی و مجاری آب ها و فاضلاب و لایروبی قنوات مربوط به روستا و تامین آب و روشنایی در حد امکان.
۲۵. کمک در احداث تاسیسات تولید و توزیع آب، برق و مخابرات و تعیین نرخ آن در روستا تا زمان اقدام مراجع ذی ربط (وزارتخانه‌های جهاد کشاورزی، نیرو، پست و تلگراف و تلفن (وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات) و شرکت آب و فاضلاب روستایی).
۲۶. مراقبت بر بهداشت ساکنان روستا و تشریک مساعی با وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی برای واکسیناسیون در جهت پیش گیری از بیماری‌های واگیر.
۲۷. جلوگیری از تکدی گری و واداشتن متکدیان به کار.
۲۸. انجام معاملات دهیاری اعم از خرید و فروش اموال منقول و غیرمنقول، مقاطعه، اجاره و استجاره.

۲۹. ایجاد و سازماندهی غسالخانه و گورستان و تهیه وسایل حمل اموات و مراقبت در انتظام امور آنها.
۳۰. اتخاذ تدابیر لازم برای حفظ روستا از خطر سیل و حریق و رفع خطر از بنا‌ها و دیوار‌های شکسته و خطرناک واقع در معابر و اماکن عمومی و تسطیح چاه‌ها و چاله‌های واقع در معابر بر اساس مصوبات شورا.
۳۱. همکاری در جلوگیری از شیوع بیماری های انسانی و حیوانی واگیر و مشترک انسان و دام، اعلام مشاهده این گونه بیماری ها به مراکز بهداشتی درمانی و دامپزشکی محل یا سایر مراکز ذی ربط، اهتمام به دور نگهداشتن بیماران مبتلا، معالجه و دفع حیوانات مبتلا به امراض واگیر، بلاصاحب یا مضر.
۳۲. تشریک مساعی با سازمان میراث فرهنگی در حفظ بنا‌ها و آثار باستانی روستا و همکاری با مسئولان ذی ربط برای اداره، احداث، نگهداری و بهره برداری از تاسیسات عمومی، اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، ورزشی و رفاهی مورد نیاز روستا در حد امکانات.
۳۳. صدور پروانه برای ساختمان هایی که در محدوده قانونی روستا ساخته می شوند با رعایت مقررات مندرج در آیین نامه مربوط به استفاده از اراضی احداث بنا و تاسیسات در خارج از محدوده قانونی و حریم شهر‌ها موضوع تصویب نامه شماره ۴۹۴۰ مورخ ۲۲/۲/۱۳۵۵ و سایر مقررات.
۳۴. همکاری با شورای بخش و بخشداری به منظور بررسی و صدور پروانه های کسب.
۳۵. معرفی خانواده های بی سرپرست و بی بضاعت به سازمان بهزیستی کشور و کمیته امداد امام خمینی و مساعدت به آن‌ها در حد امکانات.

۳۶. همکاری در نگهداری و تسطیح راه های واقع در حریم اراضی روستا از طریق خودیاری اهالی روستا و دستگاه های ذی ربط.
۳۷. مساعدت و همکاری با کشاورزان در جهت معرفی محصولات کشاورزی و تولیدات صنعتی و صنایع دستی روستا در مراکز شهری و نمایشگاه های ذی ربط.
۳۸. پیگیری و مساعدت در جهت ایجاد موسسات خیریه و صندوق های قرض الحسنه و موسسات فرهنگی.
۳۹. همکاری با واحد‌های امدادرسانی در هنگام وقوع حوادث و سوانح غیرمترقبه و بلایای طبیعی.
۴۰. گزارش پیشرفت یا عدم پیشرفت فیزیکی طرح‌ها به شورا و بخشدار و پیشنهاد راه کار‌های مناسب برای تسریع در اجرای آن‌ها در جهت اجرای بند (هـ) ماده (۶۸) قانون شوراها.
۴۱. همکاری با دستگاه های ذی ربط در جهت تهیه و اجرای طرح هادی روستا و تهیه پیشنهاد‌های لازم و تعیین کاربری اراضی واقع در روستا به منظور گنجاندن آن‌ها در طرح هادی و اجرای ضوابط مصوب مربوط با موافقت شورا.
۴۲. مراقبت و اهتمام کامل در نصب برگه قیمت بر روی اجناس و اجرای تصمیمات شورای اسلامی بخش و روستا نسبت به ارزانی و فراخوانی خواربار و مواد مورد احتیاج عمومی و جلوگیری از فروش اجناس فاسد شده و معدوم نمودن آن ها با هماهنگی مراجع قانونی ذی ربط.

۴۳. همکاری با مراجع ذی ربط در جهت تسهیل دسترسی مردم روستا به آرد و نان مرغوب.
۴۴. پی گیری و ایجاد زمینه نظارت بر امور بهداشتی روستا از قبیل کشتار بهداشتی دام و عرضه گوشت.
۴۵. اجرای مقررات دهیاری که جنبه عمومی دارد و به تصویب شورا و تایید شورای اسلامی بخش رسیده، پس از اعلام برای کلیه ساکنان روستا لازم الرعایه است.
۴۶. پیشنهاد نامگذاری معابر و اماکن و تاسیسات روستا به شورا جهت بررسی و ارائه آن‌ها به شورای اسلامی بخش جهت سیر مراحل لازم.
۴۷. شناسایی زمینه های اشتغال و مساعدت در جهت تامین کار برای افراد جویای کار با همکاری دستگاه های ذی ربط.
۴۸. در روستا‌هایی که دارای طرح هادی مصوب هستند، طرح های عمرانی روستا باید در چهارچوب طرح هادی روستا انجام شود.

چالش های مدیریت محلی روستائیان ایران
در شرایط حاضر رویکرد دهیاری ها غالباً خدمت رسانی بوده و عمده وظایف دهیار، در جمع آوری پسماند، مبلمان روستایی و جدول کشی خلاصه شده است. هر چند دهیاری ها برای انجام موفقیت آمیز وظایف روزمره و خدمات عمومی نیز با محدودیت ها و تنگنا‌هایی از قبیل غیرشفاف و محدود بودن بودجه و منابع مالی، موازی کاری و تداخل وظایف دستگاه های متعدد اجرایی، ضعف تعامل و عدم هماهنگی سازمان های مرتبط با امور روستایی و مشخص نبودن چگونگی جلب مشارکت عملی مردم و … درگیر هستند. به طور کلی ماهیت وظایف دهیاری به عنوان نهاد مدیریت روستا با ماهیت وظایف شهرداری که بیشتر جنبه خدماتی دارد، متفاوت است و نباید به دهیاری ها به عنوان شهرداران روستا‌ها نگاه شود. زیرا روستا کانون تولید بوده و از همگنی اجتماعی- فرهنگی و سرمایه اجتماعی بالاتری برخوردار است. درحالی که در شرایط حاضر شیوه کلی نگاه به دهیاری و تشکیلات آن مشابه شیوه نگاه به شهرداری هاست و سعی شده قالب و شکل اداره و سازمان روستا مانند شهر باشد، بدون اینکه به تفاوت میان این دو اجتماع توجه شود. این امر به نوعی در «اساسنامه تشکیلات و سازمان دهیاری ها مصوب ۲۱/ ۱۱/ ۱۳۸۱ هیئت وزیران» مشهود است.

به گونه ای که همانند نواحی شهری که دارای شورای اسلامی شهر و شهرداری است، مدیریت نواحی روستایی نیز متشکل از شورای اسلامی روستا و دهیاری است. همچنین دهیاری ها در اغلب موارد، فاقد توانمندی لازم در زمینه برنامه ریزی و توسعه اقتصادی روستا‌ها هستند و نهاد کارآمد برای توانمندسازی مستمر و نظارت بر عملکرد آن‌ها وجود ندارد. به عبارتی بخشداری ها در سطح بخش و فرمانداری ها در سطح شهرستان به عنوان نهاد‌های بالاسری دهیاری ها، به لحاظ غلبه وظایف سیاسی شان، توان فنی و تخصصی لازم برای برنامه ریزی توسعه ای در روستا‌ها و فراهم آوری امکانات مناسب و هدایت دهیاری ها به سمت عملیاتی سازی این برنامه ها و همچنین نظارت بر اجرای آن‌ها را ندارند. از این جهت قرار گرفتن نهاد دهیاری ذیل وزارت کشور که یک نهاد امنیتی- سیاسی بوده و غالباً درگیر وظایفی مانند برگزاری انتخابات است، به نوعی نامأنوس است؛ بنابراین باید نهاد دهیاری از ذیل وزارت کشور خارج و ذیل وزارت جهاد کشاورزی و تحت نظارت سازمانی تخصصی و مستقل تحت عنوان سازمان توسعه روستایی قرار گیرد.

علاوه بر این با وجود اهمیت مشارکت مردم در اجرای امور روستایی طبق آنچه که در الگو‌های موفق مدیریت محلی بیان شد، به دلیل تمرکزگرایی در ساختار دهیاری‌ها و تدوین طرح‌های از بالا به پایین از سوی سازمان های اجرایی و فقدان چارچوب مفهومی و استراتژیک مناسب مشارکت های مردمی در مدیریت روستایی به ویژه در تدوین و اجرای طرح های عمرانی، روحیه همکاری و مشارکت خودجوش در مردم ضعیف شده و عموماً پایگاه اجتماعی دهیار از طرف روستاییان مورد پذیرش چندانی قرار ندارد و مردم روستا نسبت به نظم-دهی و قانونمند شدن امور روستا بی اعتماد شده اند.
به طور کلی دلیل عمده و اصلی ضعف ها و چالش های دهیاری ها، فقدان یک نظام مطلوب مدیریت توسعه روستایی در سطح ملی، منطقه ای و محلی (سیاستگذاری، برنامه ریزی، هماهنگی در اجرا، نظارت و ارزشیابی) است. به منظور رفع این چالش ها و پوشش ضعف ها، دهیاری ها باید ذیل یک سازمان مستقل و تخصصی توسعه روستایی بگیرند تا براساس برنامه اقدام مناسب و ظرف یک دوره زمانی مشخص، به منظور راهبری توسعه روستایی در سطح محلی توانمند شوند. برای این منظور استقرار نظام حکمرانی یکپارچه و مطلوب توسعه روستایی و توجه به سطوح ملی، میانی و محلی آن ضرورت دارد.

جمع بندی
روز اول دی ماه در تقویم کشاورزی ایران به عنوان روز کشاورزی و دهداری نامگذاری شده است، در خصوص علت نامگذاری این روز، شاید به این دلیل بوده که کشاورزی در روستا‌ها انجام می شود و متولیان خواسته اند به نوعی پیوندی بین روستا و کشاورزی برقرار کنند.
به هر حال در شرایط حاضر دهیاری ها به عنوان مدیر محلی روستاها، به دلایلی از جمله فقدان برنامه جامع و مشخص برای پیشرفت همه جانبه و متوازن روستا‌ها و تدوین طرح های از بالا به پایین از سوی سازمان های اجرایی و عدم ساماندهی و فقدان چارچوب مفهومی و استراتژیک مناسب مشارکت های مردمی در مدیریت روستایی، غیرشفاف و محدود بودن بودجه و منابع مالی، موازی کاری و تداخل وظایف دستگاه های متعدد اجرایی در برنامه ریزی روستایی، ضعف تعامل و عدم هماهنگی سازمان های مرتبط با امور روستایی و … نتوانسته اند نقش آفرینی مناسبی در توسعه یکپارچه روستایی داشته باشند و رویکرد دهیاری ها غالباً در امور خدمت رسانی و جمع آوری پسماند، مبلمان روستایی و جدول کشی خلاصه شده است. به منظور رفع این چالش ها و پوشش ضعف ها و تثبیت جایگاه قانونی دهیاری ها، البته «طرح دهیاری ها» توسط نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی به تناوب در دوره های نهم، دهم و یازدهم به مجلس برای بررسی و تصویب ارائه شده، ولی متاسفانه هنوز تصویب نشده است و این طرح به رغم برخورداری از نقاط قوت زیاد، نقاط ضعف متعددی دارد که در صورت عدم اصلاح این نقاط ضعف، طرح پیشنهاد شده نمی تواند به نحو مناسبی رافع چالش های مدیریت محلی روستایی باشد.